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黄向墨在《中国经营报》撰文:
权力的游戏——看清中澳自贸背后的澳洲政坛博弈

   围绕中澳自贸协定,澳大利亚国内最大的争议在于劳工问题。工会担心自贸协定会带来华工的大量涌入,冲击澳洲本土的就业机会与薪资水平。以工会为主要基础的澳大利亚工党,身处联邦反对党的角色,因此对中澳自贸协定多有杯葛。

  不可否认,争议与分歧的确存在,且有时还表现得相当激烈:如澳大利亚前总理、执政的自由党前党魁托尼·阿博特,曾痛斥工党攻击中澳自贸是“种族主义”;自由党政府近期更是花费数百万澳元推出力挺中澳自贸的电视广告,广告中甚至毫不掩饰地抨击反自贸的工会是针对中国的种族主义者,是怪物。凡此种种,都令关心中澳自贸的人士,担心中澳自贸协定的前途。

  澳式政党政治

  其实,在纷乱的表象之下,是澳洲政坛的主流博弈。我们必须回到最为根本的层面:那就是澳洲的政党政治。
在当前澳大利亚政坛,最有影响力的三个政党,大致代表着三个阶层的利益;甚至,可以说,一部澳洲政党史,就是这三个阶层在宪政框架下的博弈史。

  第一个是“澳大利亚工党” ,主要代表劳工利益,确切地说,是代表工会利益。这是历史最为悠久的澳大利亚政党,成立于19世纪90年代,其主要的政治基础在于工会。这也是力量最为强大的政党,其竞争对手往往要结为联盟才能与其抗衡。

  第二个是“澳大利亚自由党” ,主要代表工商界利益。自由党成立于1945年,远较工党年轻,但其传承则可追溯至早期与工党对抗的两个政治派别:“保护关税派” 与“自由贸易派”。这两派为了对付工党,在1909年联合成立了“联邦自由党”。1917年,联邦自由党联合了几位从工党分离出来的异见分子,改建为“澳大利亚国民党”;1931年再度和其他工党异见分子联合,改建为“澳大利亚联合党”。联合党在1945年解散,其主要偏右翼政党地位由新成立的“澳大利亚自由党”继承。

  第三个是“澳大利亚国家党”,代表农场主利益。该党建立于1920年,最早名称是“澳大利亚乡村党” 。

  自1931年开始,自由党的前身联合党就开始与国家党结为同盟,共同应对工党。至今,自由党与国家党依然是联盟关系,当地不少华人则习惯称为“联盟党”——当然,这是多党联盟,而非一个政党。

  澳大利亚的政党轮替,基本在工党与联盟党之间进行,类似美国的自由党与民主党。不过,与美国的两大党不同,澳洲政党的阶级属性相对更为鲜明和突出。在国家治理方面,简单而言,工党更为注重“分蛋糕”,澳洲的很多福利措施都是工党执政时推出的;而联盟党则更为注重“做蛋糕”,像经营公司一样经营国家,对经济发展的重视超过对福利分配的重视。

  澳大利亚的政党制衡体现得相当有特色,那就是“半执政、半在野”:目前联邦政府由联盟党执政,但8个地方政府则由双方均分,联盟党在新南威尔士、西澳、塔斯马尼亚3州及北领地执政,工党则在维多利亚、南澳、昆士兰3州及首都区执政。这样“半执政、半在野”的布局,也令任何一方都必须顾及自己的政治立场:既要考虑执政的需要,又要顾及在野的诉求,一般不大容易出现为反对而反对的极端倾向。在这轮针对中澳自贸的杯葛中,工党所表现出的巨大内部分歧,正是这种“半执政、半在野”的澳洲特色,在组织内部激发出的定位分歧。

  劳工问题与中澳自贸

  围绕中澳自贸谈判所产生的分歧甚至对立,正是澳洲特色的政党政治的博弈。

  中澳自贸谈判,始于2005年,那时执政的是霍华德领导的联盟党政府。2007年,工党在陆克文率领下,赢得大选,也接过了中澳自贸的谈判。自此到2013年,工党执政6年,但中澳自贸谈判一直难有进展,其主要障碍是工党政府无法突破两个难题:一是如何对待中国的国有企业,二是劳工问题,后者尤其是重点。

  澳大利亚的劳工成本,高居亚太地区之首,不仅超过几乎所有亚洲国家,甚至比美国也高出一截。 2013年年中,澳大利亚政党轮替前夕,经合组织(OECD)发布了全球劳动力成本的统计,数据显示,在2002至2012年10年间,澳大利亚的“单位劳动力成本”平均每年上涨幅度为3.25%,是上一个10年(1.4%)的两倍有余,劳动力支出成本的增速远高于劳动生产率,两者之间的差距位列10大西方经济体之首。紧随其后的分别是英国和加拿大,“单位劳动力成本”平均每年上涨幅度为2.6%,美国、法国和韩国均为1.9%。而日本甚至出现负增长,仅为-1.7%。经合组织成员国单位劳动力成本10年平均增长率则为1.6%,不足澳洲的1/2。

  高昂的劳动力成本,已经成为影响澳洲经济发展的最大阻力,但是,劳动力成本事关劳工阶层的无数个体的切身利益。在选举政治下,试图对这个庞大群体的利益进行任何制约,都将是政治上的冒险行为,尤其是依赖劳工阶层选票的工党。“咱们工人有力量”,确切地说,“咱们工会有力量”,如果失去了工会的支持,对于工党尤其是工党的政治家们而言,无疑是政治自杀。

  于是,对于执政时期的工党而言,就不得不面对一个尴尬的处境:一方面是高企的劳动力成本壁垒,阻滞了经济的发展,令外来投资望而却步;另一方面则是经济发展减速、经济结构调整等给执政者带来的巨大压力。工党先天的阶级属性,与其执政的“当家人”压力,给工党摆下如何平衡的难题,这不仅涉及效率与公平,也涉及如何兼顾国家利益与政党利益。中澳自贸谈判的长期停滞,与工党自身的纠结处境,有着极大的关系。

  相对而言,联盟党在这方面就没有如此多的政治包袱。2013年,联盟党赢得大选、实现政党轮替,中澳自贸谈判的进度大大加快。这背后,除了联盟党本身有着“做蛋糕”倾向之外,也受制于澳大利亚所面临的经济转型的巨大压力。

  矿业已经难以继续发挥支柱产业的作用,加快发展农业将成为切实可行的新的经济增长点。但是,澳大利亚的农产品出口却一直面临三大难题:一是基础设施不足,无论是通往农产品生产地的公路、铁路,还是通向国际市场的港口及仓储设施等,都严重滞后,而依靠本土投资难以完成如此庞大的基建。二是自贸协定的缺位,尤其与最大市场中国的自贸协定的缺位,导致农产品在关税壁垒前无法与主要竞争对手抗衡。如竞争对手之一的新西兰,因与中国早已落实自贸协定,其红利之一就是农产品零关税出口中国。三是同样因为自贸协定的缺位,导致有意向来澳投资农业、开发农地的华资企业,因高昂的劳动力成本、关税成本等因素而却步。流通成本、关税成本、劳动力成本,成为压迫澳大利亚农业的三座大山,而解决之路只有尽快签订中澳自贸协定。

  联盟党政府对中澳自贸协定的推进十分重视,前总理阿博特经常亲自过问,而主导此事的投资贸易部长安德鲁·罗伯,是一位农业经济学家,出身于农场主家庭,且担任过“全国农民联合会”和“澳大利亚畜牧协会”的总裁,也曾经在一些大型公司担任高管,有着非常丰富的经济管理经验。

  在联盟党政府的大力推动下,中澳自贸谈判得到很大提速,关键就是在两方面得到了突破:

  其一,是降低了投资审核门槛。中国企业投资澳洲“非敏感领域”,必须接受澳大利亚政府“外国投资审核局”(Foreign Investment Review Board,FIRB)的审核,而启动审核的最低投资额,原先是2.48亿澳元,自贸协定将其提高到10.78亿澳元,大大简化了中国投资人的手续。这一标准,给予中国与其盟国美国、新西兰同等的待遇。

  其二,是对于在澳投资额1.5亿澳元以上的中国企业,在劳工引进方面给予便利,由澳大利亚移民部与项目公司就个案进行磋商,以移民部与项目公司的合约形式执行,给中方劳工发放为期4年的“临时技术工签证”(457签证类别)。并且,这一设立安排没有“澳大利亚劳动力市场测试要求”——按这一测试要求,需首先证明该工作岗位难以在澳大利亚本土找到合适应聘者。

  这两条虽然是中澳自贸谈判的重大突破,但并非是对中国的特别让步,而仅仅是让中国享受了其他国家的同样待遇。正因此,当工党挑剔中澳自贸的劳工安排条款时,前总理阿博特才会在国会怒斥工党涉嫌种族歧视,因为工党此前并未杯葛与其他国家自贸协定中的相同条款。

  杯葛的动机

  自贸协定中的劳工问题容易在澳大利亚引发关注,还有一个很关键的因素是:在澳大利亚的移民法体系下,外来劳工只要符合了语言、技能、品行等相关条件,工作一段时间后就有可能直接申请移民。劳工在某种程度上等于“准移民”,这是比冲击就业机会、薪资水平更为深远的影响。如此,劳工引进的政策就势必要受制于移民引进的政策,难以放手引进劳工。这种做法,与中东国家讲外劳引进与移民完全分离的做法截然不同。

  在基于劳工条款而发起对中澳自贸协定的杯葛后,工党给自己造成被动的是两点:

  一、与自贸协定下劳工引进相关的457签证类别,自1996年由联盟党政府推出,原先签证类别名称为“临时商务签证”,并不授予劳工,而主要授予工商业者。恰恰是在工党执政的2012年,工党政府将签证类别名称改为“临时技术工签证”,扩大了对象,并放宽了签证持有者转为永久居民的条件。由此可以看出工党并不反对引进劳工,但何以单单要反对中澳自贸中的劳工条款呢?

  联邦移民部助理部长卡什则指出,2012年至2013年的工党吉拉德政府时期,有超过12.6万名海外劳工被授予457技术移民签证。该数据是457签证项目被引入近20年来,来澳海外劳工的最高值。而媒体更是曝出,在如今激烈反对457签证的工会内部,也有以高薪聘请的持457签证的外来劳工,主要来自英美。

  二、工党内部的意见并不统一。对于两大政党而言,澳洲政党政治的特点就是“半执政、半在野”,工党虽然在联邦政府层面是在野党,但在包括维多利亚州在内的半数州政府,却是执政党。这些州的工党州长,如维多利亚州州长Daniel Andrews、南澳州长Jay Weatherill,都公开力挺中澳自贸,这不仅暴露出了工党中央与地方的分歧,也暴露出了其在野与执政矛盾定位的尴尬。随后,新南威尔士州的工党党魁、影子州长Luke Foley也紧跟其执政同僚,支持中澳自贸。工党的元老级资深政治家、前总理霍克及前外交部长卡尔,分别警告工党不可阻碍中澳自贸,力挺中澳自贸。卡尔认为,中澳自贸协定不仅不会影响澳洲劳工利益,反而能拉动就业机会。这种超越党派的中立、理性声音,在得到政府和工商界欢迎的同时,也令工党遭遇尴尬。

  其实,以我的观察与理解,工党中央未必是真的反对、或试图推翻中澳自贸协定。其理由是:

  一、中澳自贸本是工党执政期间启动,且在此前澳洲与其他国家的自贸协定中,工党从未进行如此激烈的反对。

  二、工党在本届议会中,并不占据优势,参议院76席中仅有25席,众议院150席中仅有55席。联盟党却分别有33席和90席。

  三、工党内部对此有巨大分歧。

  那么工党中央为何对中澳自贸协定表现出如此激烈的对抗呢?一方面,固然有着不能不对工会有所交待的苦衷;另一方面,应该也有为明年大选提前预热的策略考量。如今执政的联盟党政府是2013年9月通过政党轮替上台的,根据澳洲法律,最晚在明年下半年就必须进行新一轮的大选。在大选之前,中澳自贸协定恰恰是最能吸引选民关注的议题之一,工党此时有所动作,应该是着眼于巩固基本盘。

  不过,在操作层面上,工党这次对中澳自贸的杯葛,还有相当多欠精细之处值得改进,主要是:

  一、用力过猛,上来就摆出拆台的架势、或至少被大多数舆论理解为拆台的架势,既欠缺理性,也欠缺风度,反而激起了包括其地方党魁在内的普遍惊慌;

  二、其所切入的劳工问题,大可不必放到自贸协定这样的国际条约框架下运作,面广线长,风险与成本不可控,而应集中到移民法具体条款修订的国内法博弈上,更有针对性、也更有效率。

  两相比较,工党为大选预热所得的收获,未必大于操切行事所付出的代价,为不确定的收益,而付出了确定的高额代价,无论如何,这次运作是亏损的。若再考虑到其本心应非推翻中澳自贸既有谈判成果,工党在政治的技术操盘上的确过于粗糙、急躁了。

  亡羊补牢,针对中澳自贸协定,工党如今应该做的或许是:

  顺应党内实力派的呼声,对中澳自贸协定展示其支持的本色态度,同时应指出该协定在澳洲国内细化落实尚有许多未竟工作,多在细化落实上喊口号、提建议,既可展示胸怀,也依然可以赢得民意;

  将劳工问题限制在国内移民法的修订完善层面,如此既可避免无谓地引发与联盟党的政争、甚至党内政争,更可避免无谓地引起与工商界乃至中国的对立。倘若中国真的抽身而去,中澳自贸协定夭折在临门一脚,工党自问能否承受其严重后果?

  明年即将大选,迄今的民调显示工党领先,可能实现政党轮替,此时必须给自己执政留足后路:不反对中澳自贸,即可得自贸红利;多在细化落实上下功夫,则可在将来有不利情况时,将中澳自贸协定的签订者联盟党推在前面遮风挡雨……

  注:原文刊载于2015年10月12日《中国经营报》第E1版

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